Gerald Heere

Bitte schön! Sehr geehrte Frau Präsidentin! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Die Niedersächsische Landesregierung steht für einen ausgewogenen Einklang von einerseits inhaltlicher Schwerpunktsetzung in bedeutende Zukunftsfelder wie Bildung, Investitionen in Infrastruktur oder den Klimaschutz sowie andererseits fiskalpolitischer Solidität unter Beachtung der verfassungs- und haushaltsrechtlichen Vorgaben der Schuldenbremse. Hierbei sind in einer Welt begrenzter Ressourcen stets Zielkonflikte abzuwägen. Allzu einfache Antworten verbieten sich. Daher verfolgt die Landesregierung die derzeit laufende Debatte über eine Reform der Schuldenbremse mit großem Interesse. Unter anderem aus der Wissenschaft sind hierbei sinnvolle Reformansätze formuliert worden, die zum Beispiel die Frage betreffen, wie öffentliche Investitionen behandelt werden sollen. In diesem Sinne werbe ich für eine differenzierte Beurteilung der aktuellen Schuldenbremse und für eine überparteilich getragene Debatte zur Reform der Fiskalregeln. Zu Frage 1: Der Niedersächsische Landtag hat die im Grundgesetz eröffneten Möglichkeiten zur Regelung des strukturellen Neuverschuldungsverbots in der Niedersächsischen Verfassung genutzt. Während die für den Bund geltende Regelung neben der konjunkturellen Verschuldungsmöglichkeit auch eine Möglichkeit struktureller Verschuldung – 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts – vorsieht, gilt für die Länder ein generelles Verbot struktureller Neuverschuldung. Dem Land steht analog zum Bund lediglich in zwei Fällen die Möglichkeit offen, hiervon abweichend zu handeln. Dies ist erstens nach Artikel 71 Abs. 3 der Niedersächsischen Verfassung bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung der Fall, wonach bei einer negativen Auswirkung der Konjunktur auf den Haushalt der Haushaltsausgleich durch Kredite zulässig ist. Diese Kredite sind im Fall eines Konjunkturaufschwungs zu tilgen. Unser diesbezügliches Konjunkturbereinigungsverfahren bietet durch Berücksichtigung sowohl der Konjunkturerwartung als auch einer möglicherweise davon abweichenden Steuerentwicklung den großen Vorteil, dass die Landesregierung mit großer Planungssicherheit im Falle plötzlich auftretender konjunktureller Einbrüche keine kurzfristig krisenverschärfenden Konsolidierungsmaßnahmen ergreifen muss. Diese unbestechliche Rechenformel hat sich absolut bewährt, auch wenn es im Einzelfall zu unschönen Effekten kommt. So mussten die 2020 konjunkturell aufgenommenen Kredite bereits in 2021 und 2022 vollständig zurückgeführt werden, obwohl die COVID-Pandemie noch in vollem Gange war. Ich bin gespannt, ob die vom Bund angekündigte technische Reform der Konjunkturbereinigung solche Effekte abmildern kann. Das wäre in jedem Fall zu begrüßen. Zweitens kann der Landtag nach Artikel 71 Abs. 4 der Verfassung im Fall von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Natursituationen, die sich der staatlichen Kontrolle entziehen und erhebliche Finanzauswirkungen haben, beschließen, dass ein Haushaltsausgleich durch Kredite zulässig ist. Diese Kredite sind in den Folgejahren vollständig zu tilgen. Wie Sie alle wissen, machen wir das in Bezug auf die Corona-Krisenkredite. In einer Gesamtsicht hat sich die Schuldenbremse aus Sicht der Landesregierung einerseits als wirksames Instrument zur Begrenzung der öffentlichen Verschuldung und zur Sicherung der finanziellen Stabilität und Handlungsfähigkeit herauskristallisiert. Die Regelungen haben dazu beigetragen, dass die seit dem Frühjahr 2020 aufgetretenen multiplen Krisen bewältigt werden konnten, ohne ein Risiko für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einzugehen. Andererseits ist jedoch auf beträchtliche Schwächen hinzuweisen. So kritisiert unter anderem der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, dass für den Fall einer Anwendung der Ausnahmeklausel keinerlei Übergangsphase existiert und die Schuldenbremse am Ende des Jahres unmittelbar wieder vollumfänglich gilt, sofern nicht erneut eine Notlage ausgerufen wird. Zweitens muss eine Ungleichbehandlung zwischen Bund und Ländern konstatiert werden, wonach der Bund den europarechtlichen Verschuldungsspielraum für sich vereinnahmt und den Bundesländern nichts davon zusteht. Drittens gibt es Schwächen im Hinblick auf die Reaktionsfähigkeit auf längerfristige krisenhafte Entwicklungen, die nicht ohne Weiteres das Kriterium einer außergewöhnlichen Notsituation erfüllen. Ein naheliegendes Beispiel hierfür wäre die Bewältigung der Klimakrise und ihrer Folgen. Derzeit behandeln wir Zukunftsinvestitionen in Klimaschutz, Infrastruktur und wirtschaftliche Innovation haushaltsrechtlich wie die Beschaffung von Druckerpapier. Das kann wirklich nicht sinnvoll sein. In all dem sehe ich ein Problem. Ich bitte, über alle Parteigrenzen hinweg diese Probleme wahrzunehmen und sich einer Reformdiskussion nicht zu verschließen. Nicht zuletzt die jüngste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 des Bundes zeigt in ihren Abwägungen die Starrheit des Systems auf. Dies gilt umso mehr, wenn man die anderen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts vor diesem Hintergrund bewertet. Im März 2021 hat das Verfassungsgericht festgestellt, dass der Staat auch verpflichtet ist, vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen. Hier geht es um die Generationenaufgabe Klimaschutz und zunehmend um den konkreten Schutz vor Klimawandelfolgen, dem wir uns auch massiv widmen müssen. Sie können Nachfragen stellen, Herr Thiele. Zu Frage 2: Derzeit werden sowohl im politischen als auch im wissenschaftlichen Raum diverse Reformvorschläge für die Schuldenbremse diskutiert. Dabei kristallisieren sich drei grundsätzliche Meinungen heraus: erstens – klassisch – die Beibehaltung der bisherigen Regelungen, zweitens Reformansätze sowie drittens die komplette Abschaffung der Regelungen. Aus Sicht der Landesregierung sind Fiskalregeln notwendig, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen als Beitrag zur Generationengerechtigkeit zu sichern. Eine ersatzlose Abschaffung erscheint daher nicht sinnvoll. Fraglich ist jedoch die Ausgestaltung derartiger Fiskalregeln. Wie bereits ausgeführt, besteht ein Reformbedarf insbesondere im Hinblick auf die Behandlung von Investitionen. Zudem sehe ich es mit Hinblick auf die langfristige wirtschaftliche Entwicklung kritisch, sich deutlich engere Finanzierungsspielräume zu geben, als es den gemeinsamen europäischen Vorgaben entspricht. Die Möglichkeiten, Zukunftsinvestitionen in Höhe von 0,5 % bis 1 % des Bruttoinlandsproduktes über Kredite zu finanzieren, lassen wir mit der Begrenzung im Grundgesetz auf nur 0,35 % einfach liegen. Dies bedeutet dann zwingend, dass im Vergleich zu den europäischen Partnern die öffentlichen Leistungen niedriger oder die Steuerbelastungen höher ausfallen müssen. Dieser deutsche Nachteil im europäischen Wettbewerb kann nicht sinnvoll sein. Die derzeit in der Wissenschaft diskutierten Reformüberlegungen stellen diesbezüglich verschiedene Optionen dar. Eine umfangreiche Erörterung soll hier allerdings aus Zeitgründen unterbleiben. Hingewiesen werden soll aber beispielhaft auf die Kritik des Wissenschaftlichen Beirats des Bundeswirtschaftsministeriums, der festgestellt hat, dass die Schuldenbremse nicht verhindert, dass staatliche Konsumausgaben im politischen Prozess den staatlichen Investitionsausgaben vorgezogen werden. Und das ist schlecht für die Zukunft des Landes. Oder die Kritik von Clemens Fuest und anderen, dass ausgeglichene Haushalte dazu führen würden, dass die Staatsverschuldung auf Dauer gegen Null konvergiere, was angesichts der derzeitigen wirtschafts- und klimapolitischen Herausforderungen ökonomisch nicht sinnvoll sei. Diesen Effekt sehen wir nicht nur im Bund, sondern auch zum Beispiel bei uns in Niedersachsen, wo wir aktuell unter 20 % Schulden in Relation zu unserem BIP fallen und noch in dieser Legislaturperiode bei 15 % sein werden. Auch dies ist keine sinnvolle Entwicklung. Der strikte Kurs der Nullverschuldung unterhalb der europäischen Vorgaben wird dadurch zu einem Nachteil für den Staat und für die Wirtschaft. Eine Reform der Regelungen zur Schuldenbremse sollte daher mindestens dazu führen, dass die im Rahmen der EU-Fiskalregeln geltenden Spielräume auch in Deutschland vollumfänglich genutzt werden und dabei anteilig künftig auch den Bundesländern zur Verfügung stehen. Im Gegenzug würde ich vorschlagen, rechtlich festzulegen, dass zusätzlich entstehende Verschuldungsspielräume zwingend für zusätzliche Zukunftsinvestitionen und nicht für konsumtive Ausgaben zu verwenden sind. Eine solche Bindung kennt die Schuldenbremse bislang nicht. Sie wäre sehr zu begrüßen. Zu Frage 3: Die Landesregierung schätzt die aktuellen Investitionsbedarfe angesichts der immensen Herausforderungen, denen das Land gegenübersteht, als außerordentlich hoch ein. Dabei treten die Investitionsbedarfe in vielen bedeutenden Politikfeldern auf. Hierzu zählen beispielhaft dringend notwendige Investitionen in den Hochwasser- und Katastrophenschutz, die nicht zuletzt durch das Weihnachtshochwasser 2023 augenscheinlich wurden. Ebenso zu nennen sind verstärkte Investitionen in Infrastruktur, die Transformation der Wirtschaft und den Klimaschutz, so zum Beispiel die Sanierung der vorhandenen Landesgebäude. Letztgenannte Investitionen sind wesentlich für die Erreichung der gesetzlich vorgegebenen Klimaneutralität. Nur mit zusätzlichen Investitionen in die Bereiche Klimaschutz und Klimafolgenanpassung werden enorme Folgekosten für die nachfolgenden Generationen verhindert werden können. Das muss unser Ziel sein. Klar ist, dass die Vorsorge, also die frühzeitige Anpassung an die Folgen des Klimawandels, langfristig deutlich kostengünstiger ist, als im Nachgang die Schäden finanziell auszugleichen. Somit ist klar, dass Mehrausgaben zur Erreichung der Klimaneutralität ebenso eine notwendige Bedingung für eine auf Nachhaltigkeit und Generationengerechtigkeit ausgerichtete Politik sind wie eine Begrenzung der expliziten und auch der impliziten Verschuldung. Eine konkrete Quantifizierung der Investitionsbedarfe des Landes erscheint derweil kaum leistbar. Je nach Parameter, Datenlage, Interpretation des Begriffs „Investitionsbedarf“ und dem zugrunde liegenden Zeitraum wird dies stark schwanken. In der Gesamtschau lässt sich gleichwohl feststellen, dass der Investitionsbedarf angesichts der aktuellen Herausforderungen nennenswert gestiegen ist. Diesem Bedarf ist die Niedersächsische Landesregierung bereits mit bedeutenden Maßnahmen entgegengetreten. Derzeit sind für die Jahre 2024 bis 2027 Investitionsausgaben – im Sinne der Hauptgruppen 7 und 8 im Haushalt – von rund 9,6 Milliarden Euro eingeplant. Hiervon entfallen 2,4 Milliarden Euro auf den Haushaltsplan 2024. Dies bedeutet gegenüber dem letzten Haushalt 2023 eine Erhöhung um rund eine Viertelmilliarde. Gegenüber der Mipla 2017 bis 2021 beträgt die Steigerung der Investitionsausgaben mehr als 71 %. Seinerzeit betrugen die jährlichen Investitionsausgaben rund 1,4 Milliarden Euro bei einer Investitionsquote zwischen 4,1 % und 4,6 %. Im Haushaltsplan 2024 beläuft sich die Investitionsquote auf 5,8 %. Das sind die notwendigen Schritte, die die Landesregierung in dieser Zeit ergreift. Das Land Niedersachsen finanziert Investitionsausgaben aber nicht nur im Kernhaushalt, sondern nutzt hierfür auch überjährig zur Verfügung stehende Sondervermögen. Mehr als 4 Milliarden Euro sind hierüber bereits für investive Maßnahmen zur Verfügung gestellt worden. Zusätzlich haben wir nicht mehr notwendige Notlagenkredite vorzeitig getilgt. Die dadurch freiwerdenden Finanzierungsspielräume – immerhin mehr als 2,6 Milliarden Euro über 24 Jahre – werden wir ab 2025 gesetzlich abgesichert für zusätzliche Maßnahmen in den Bereichen Krankenhausbau, Klimaschutz sowie Infrastruktur einplanen. Gleichwohl ist davon auszugehen, dass über diese gesteigerten Anstrengungen hinaus ein ganz erheblicher weiterer Investitionsbedarf vorliegt. Auch diesem stellt sich die Landesregierung. Eine Reform der Schuldenbremse wäre zur Bewältigung auch dieser Herausforderung ein wichtiger Schritt. Herzlichen Dank.